LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
La expropiación, es un instrumento de Derecho Público que consiste en la transferencia coactiva de la propiedad de un particular a la Administración Pública, o a otro particular, por razón del interés público y previo pago de una indemnización (Garrido Falla).
La expropiación es una transferencia coactiva, lo que la convierte en una institución peculiar del Derecho Público, muy diferente, por ello, de la compraventa del Código Civil.
El expropiado tienen derecho a una indemnización equivalente al valor de la cosa expropiada, lo que la diferencia de otras figuras, como la confiscación; por eso, el texto constitucional habla de la correspondiente indemnización, aunque no dice que tenga que ser previa a la privación de la propiedad.
En cuanto a la expropiación de bienes muebles, se mantiene en todo su rigor el principio de la declaración ex lege de la utilidad pública, salvando también el supuesto de que, tratándose de determinadas categorías de bienes, hubiera declarado con anterioridad una ley la posibilidad en abstracto de su expropiación por razones de utilidad pública, supuesto en el que para la expropiación en concreto, el requisito se entiende producido por el acuerdo del Consejo de Ministros. Asimismo, el principio y la salvedad se hacen extensivos a los supuestos de expropiación por interés social a que la ley se abre paso.
NORMATIVA REGULADORA DE LA EXPROPIACIÓN
La regulación actual de la expropiación forzosa se contiene básicamente en la Ley de Expropiación Forzosa (en lo sucesivo LEF) de 16 de diciembre de 1954 y en el Reglamento de 26 de abril de 1957, así como en los arts. 33 y 149.1.18 de la Constitución. Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 junio 2008, del Texto refundido de la ley del Suelo.
La apreciación acerca de si es o no necesaria la ocupación de un bien en concreto es una garantía fundamental para el particular. La declaración de utilidad pública explícita o implícita garantiza la concurrencia del interés general, que vienen a justificar la expropiación, pero no entra ni de lejos en apreciación alguna acerca de la necesidad de que para llevarlo a cabo se ocupe un bien determinado con preferencia a otro. Ciertamente, la Administración puede tomar como referencia el proyecto y los replanteos afectados, pero no siempre constarán con la precisión obligada los derechos e intereses afectados. En todo caso, es preciso dar una intervención al interesado, cuando menos para conseguir una indemnización suficiente desde el punto de vista jurídico del bien o derecho afectado.
1. Sujetos, un elemento subjetivo de la expropiación forzosa está formado por el expropiante, expropiado y beneficiario.
Expropiante, Es el titular de la potestad expropiatoria y que, según la Ley de Expropiación Forzosa, sólo corresponde al Estado, Provincia, Municipio, y a las Comunidades Autónomas.
Expropiado, Es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la expropiación. La característica más importante es que el status de expropiado no lo adquiere en virtud de ninguna cualidad ni circunstancia personal, sino como consecuencia de su relación con las cosas objeto de la expropiación.
Beneficiario, Es el adquirente inmediato de la transmisión forzosa que se efectúa o el que, dicho de otro modo, se beneficia directamente del contenido del acto expropiatorio cuando éste no se concreta en una transmisión de propiedad. El Reglamento lo define diciendo que es el sujeto que representa el interés público o social, para cuya realización está interesado a instar a la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado.
2. Objeto, La Ley de expropiación forzosa ha expansionado el objeto de la expropiación forzosa que ya no se limita a bienes inmuebles, sino que también se extiende a los demás derechos e intereses patrimoniales legítimos, hablando incluso el Reglamento de las expropiaciones de facultades parciales del dominio o de derechos o intereses legítimos.
3. Causa, Es un elemento importante de la institución de la LEF y puede ser bien la utilidad pública o bien el interés social.
4. Contenido, Toda intervención administrativa que implique privación singular de propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos a que se refiere el art. 1 de la Ley, es una expropiación forzosa a todos los efectos.
La expropiación es un procedimiento formal y riguroso.
Requisito previo en el procedimiento expropiatorio: Declaración de utilidad pública o interés social: Esta declaración es requisito indispensable para iniciar el procedimiento expropiatorio, por lo que no forma parte del procedimiento acabado de citar. La declaración se ha de realizar por ley, siempre que no se trate de alguno de los casos en que dicho requisito se considere implícito (por ejemplo, obras del Estado incluidas en planes de obras públicas). Esta regla es especialmente aplicable cuando se trate de bienes muebles, así como a la declaración de utilidad social como causa determinante de la expropiación.
Cuando la ley haya declarado la utilidad pública o el interés social en forma genérica, para una categoría especial de bienes muebles, obras, servicios o bienes, entonces la autorización en cada caso concreto del ejercicio de la potestad expropiatoria deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros.
1. Necesidad de ocupación: El procedimiento de expropiación comienza realmente con el acuerdo de la Administración en que determina concretamente cuáles son los bienes y derechos que han de ser objeto de expropiación. A estos efectos, la Ley de Expropiación Forzosa prevé una dualidad de procedimiento:
Excepcionalmente el Consejo de Ministros podrá, previa declaración de urgencia, dictar el correspondiente acuerdo en virtud del cual podrá efectuarse la expropiación mediante la ocupación de los bienes afectados, sin necesidad de cumplir el trámite de la declaración de la necesidad de la ocupación.
En el procedimiento normal de expropiación se inicia con una relación concreta e individualizada que el beneficiario debe formular de los bienes o derechos que considere necesario expropiar.
2. Información Pública, que se abrirá durante un plazo de 15 días, a cuyo fin cuando se trate de expropiaciones del Estado, aquella relación habrá de publicarse en el BOE y en el Boletín Oficial de la Provincia respectiva, así como en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, comunicándose, además, a los Ayuntamientos en cuyos términos radique la cosa expropiable, para que la fijen en el tablón de anuncios.
3. Finalizada la información pública, se abre otro período de 29 días durante el cual la Administración examine y califica los escritos de oposición presentados e incorpora las certificaciones y documentos extendidos por el Registro de la propiedad y otras dependencias.
4. La fase final, termina con el acuerdo del órgano competente, de NECESIDAD DE OCUPACIÓN. Este acuerdo se ha de publicar y, además notificarse individualmente a todos los interesados en el expediente. Contra el mismo cabe recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente.
La fijación de la indemnización constituye, como es obvio, el problema capital de una Ley de expropiación. El criterio tradicional de someter las diferencias de apreciación pericialmente establecida a una decisión motivada y preparada por una tercera estimación pericial ha de reconocerse que no ha sido nunca propugnado como procedimiento ideal, sino más bien como un último recurso, al que empíricamente se acude en defecto de reglas tasadas que permitan una determinación automática del valor del objeto de la expropiación. Los criterio automáticos añaden a su intrínseca objetividad la ventaja de eliminar gran número de reclamaciones ya que sustraen la base sobre la cual cabe plantearlas, que no es otra que la pluralidad abierta indefinidamente de los medios de estimación.
1. Mutuo Acuerdo, según la Ley de Expropiación Forzosa, el primer medio al que deben acudir el expropiante o beneficiario y el expropiado para valorar la cuantía de la indemnización es el del acuerdo amistoso, para el que disponen de un plazo de 15 días. Si durante el mismo hay acuerdo positivo, se da por concluido el expediente iniciado; pero en el supuesto de que aquél no se lograra, se seguirá el procedimiento del Jurado Provincial de Expropiación << sin perjuicio de que, en cualquier momento de su tramitación, puedan ambas partes llegar a dicho acuerdo mutuo>>.2. Jurado de Expropiación, a falta de acuerdo, habrá de procederse según los trámites legales previstos. En efecto, se tramita una pieza separada encabezada por la descripción del bien a expropiar. La Administración requiere al propietario para que, en un plazo de 20 días presente una hoja de aprecio, motivando la valoración que podrá ir avalada por un perito. En igual período la Administración debe aceptar o rechazar dicha valoración, si acepta, termina el expediente y se procederá al pago como requisito previo a la ocupación; y si la rechaza, extenderá hoja de aprecio fundada que se notificará al propietario para que, en el plazo de 15 días decida.
En caso de desacuerdo pasa el expediente al Jurado Provincial de Expropiación.
Según la Ley de Expropiación Forzosa, las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro.
Como indica la exposición de motivos, del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 junio 2008, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo. “los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación”.
Las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación no serán objeto de indemnización a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables, salvo cuando se hubiesen realizado de mala fe.
En principio la Ley de Expropiación Forzosa, se basa en el valor fiscal de los bienes declarados con anterioridad por los interesados. Pero consciente de las dificultades que este sistema conlleva en la práctica, combina el sistema con otros criterios y, lo más importante, permite a las partes enfrentadas la libertad de estimación con arreglo a lo que establece el art. 43 de la Ley: <<No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, si la evaluación practicada por las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferior a aquélla. El Jurado Provincial de Expropiación también podrá hacer aplicación de este artículo>>.
En la expropiación de suelo, serán aplicables los criterios de valoración establecidos en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones de Suelo, cualquiera que sea la finalidad, urbanística o de otro carácter que la legitime según establece el art. 73 de esta Ley.
Dice la Ley que <>. Sin embargo el Reglamento matiza que, en caso de fijación de justiprecio por mutuo acuerdo de las partes, no procederá el pago del premio de afección.
El pago se verificará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria, en el caso de que el expropiado haya manifestado su deseo de recibir el precio precisamente por este medio. Dicho pago está exento de gravámenes fiscales y, en caso de no ser aceptado por aquél, se procederá a consignarlo en la Caja General de Depósitos.
La Ley de Expropiación Forzosa, ante el hecho de que el pago se demore por parte de la Administración, ha establecido la retasación <<si transcurrieren dos años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o consigne>>, para lo que exige que se proceda de nuevo a evaluar las cosas o derechos objeto de la expropiación.
La nueva evaluación se hará a instancia del expropiado, por quien se formulará nueva hoja de aprecio en la forma prevista legal y reglamentariamente, sin necesidad de requerimiento de la Administración. Presentada esta instancia, se seguirán los trámites ordinarios para la fijación del justiprecio.
Hecho efectivo el justiprecio, se podrá ocupar la finca o ejercitar el derecho expropiado. El acta de ocupación que se extenderá a continuación del pago, acompañada de los justificantes del mismo, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y demás Registros Públicos se inscriba y tome razón de la transmisión de dominio y se verifique en su caso, la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa expropiada.
Los órganos competentes para efectuar la referida declaración de urgencia son tanto el Consejo de Ministros, como los órganos que ostenten la potestad ejecutiva y reglamentaria conforme a lo dispuesto en los estatutos de autonomía. En la práctica, la declaración de urgente ocupación de bienes y derechos, ha venido formalizándose mediante Decretos, bien sea del Gobierno, Comunidad Autónoma, Ayuntamiento.
Publicación de relación de derechos y bienes afectados: Mediante los correspondientes anuncios en Diarios Oficiales, B.O.E., B.O.P, Edictos en los
Tablones Oficiales, se debe publicar la relación individualizada de los bienes y derechos. La convocatoria al levantamiento de actas previas, por razones de economía procedimental, puede incluirse en el anuncio de información pública de la relación de bienes y derechos afectados; de este modo, hasta el momento de la formalización de la correspondiente acta previa, y con un mínimo de 15 días, los interesados pueden formular por escrito alegaciones, tendentes a subsanar posibles errores en la relación de bienes y derechos y, así mismo, oponerse a la concreta necesidad de ocupación de su parcela.
Notificación al titular y formalización del Acta previa
Esta notificación se ha de llevar a efecto con una antelación mínima de ocho días a la fecha señalada para levantar el acta previa, en la que se hará constatar el estado físico y jurídico de los bienes o derechos afectados.
Obtención de certificado de dominio y cargas:
En este trámite, se solicita que se haga constar, por nota al margen de las inscripciones correspondientes, que se ha expedido la certificación de dominio y cargas a efectos de la expropiación, indicando la fecha y que se trata del procedimiento de urgencia establecido en el artículo.52 Ley de 16 diciembre 1954artículo.52 Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.
Notificación al interesado del depósito de la hoja de depósito previo
El depósito previo es la cantidad que percibe el interesado a resultas de la que sea fijada como justiprecio, puesto que la declaración de urgencia faculta a la administración para formular una valoración provisional del bien expropiado, a fin de que, previo pago de parte de la misma, pueda proceder a la ocupación de la finca.
Convocatoria para el pago del depósito previo y formalización del acta de ocupación
En el acta de ocupación se abona o consigna el depósito previo y se ocupa jurídicamente el bien en base a lo preceptuado en el artículo.52.6 Ley de 16 diciembre 1954 de la Ley de Expropiación Forzosa.
Anotación preventiva en el Registro de la Propiedad
Se realiza la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad de las actas de ocupación, tal y como contemplan los artículo.32 RH y artículo.60.3 D de 26 abril 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa., suspendiéndose la inscripción hasta que, una vez fijado definitivamente en vía administrativa el justiprecio, se proceda al pago o consignación del mismo, convirtiéndose la anotación en inscripción. Previamente se ha de proceder a la liquidación del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, en un plazo máximo de 30 días hábiles.
La cantidad consignada en la Propuesta puede ser aceptada por el interesado dentro del plazo de los 15 días hábiles siguientes a la recepción por el mismo de la notificación correspondiente.
En este caso, la inscripción registral se solicita al amparo de lo dispuesto en los artículo.53 Ley de 16 diciembre 1954artículo.53 Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954., 60.3 y 62 artículo.60.3 Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa. y artículo.32.4 RH, al haber quedado definitivamente fijado el justiprecio de mutuo acuerdo, en aplicación de lo dispuesto en el artículo.24 Ley de 16 diciembre 1954 Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954. y haberse hecho efectivo el mismo, tal y como se acredita mediante las correspondientes Actas.
Si transcurre el plazo de 15 días sin tener constancia de la aceptación de la propuesta, se entiende que el interesado discrepa de la valoración y dispone de un nuevo plazo de 20 días para formular Hoja de Aprecio. Tras la hoja de aprecio de la propiedad, en caso de rechazo por la administración, ésta formula su Hoja de Aprecio que remite a los afectados. El propietario dispone de 10 días hábiles para aceptar o rechazar la misma. En caso de rechazo se remite el expediente al Jurado Provincial de Expropiación, que resolverá sobre el justiprecio. Con posterioridad se podrá levantar el Acta de Pago que sirve de título para inscribir la propiedad, a favor de la administración expropiante o del beneficiario, en el correspondiente Registro de la Propiedad.
